各街道办事处，区政府、开发区管委会各部门、各直属单位，驻区垂直管理各单位：
《北仑区深化医药卫生体制综合改革先行先试方案》已经区政府第3次常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
宁波市北仑区人民政府办公室
2017年3月22日
北仑区深化医药卫生体制综合改革先行先试实施方案
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、“健康中国2030”规划纲要、“健康浙江2030”行动规划纲要和《宁波市人民政府关于印发宁波市深化医药卫生体制综合改革先行先试实施方案的通知》（甬政发〔2016〕96号）精神，按照省市政府关于深化医药卫生体制改革综合试点方案有关要求，结合我区实际，制订北仑区深化医药卫生体制综合改革先行先试实施方案。
一、总体要求
以党的十八大和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，深入贯彻中央和浙江省委省政府卫生和健康大会精神，把“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”这38字方针贯彻到卫生计生事业改革发展的全过程、全领域，确保健康政策融入全局、健康服务贯穿全程、健康福祉惠及全民，形成卫生与健康治理新格局。
二、主要工作目标
结合北仑卫生计生事业改革发展形势，重点确立和践行“三个转变”核心理念，即：从以疾病为中心向以健康为中心转变、从粗放发展向内涵发展转变、从系统管理向行业治理转变。通过完善分级诊疗制度，引导市民合理就医；实施公卫优先，坚持预防为主；开展多元化办医，满足群众多样化就医需求；推进智慧健康应用，提升医疗服务效率与质量；加强行业管理，突出基本医疗的公益性。到2017年，基本实现人人享有安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务；到2020年，区域内就诊率达到90%以上；社会办医疗机构床位数占比达到35%以上，门急诊诊疗人次占总量的15%以上；权责明晰、运行规范、管理科学、监督有效的现代医院管理制度基本建立；全面建成实用、共享、安全的人口健康信息网络体系；覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。
三、重点工作任务
（一）全面完善分级诊疗制度，引导市民合理就医
1.完善医疗机构功能定位，构建合理分级诊疗体系。（1）明确不同层级医疗机构功能定位，结合区域医疗机构服务能力，省市区共建培育优势科室，探索制订不同层级医疗机构的服务能力清单或负面清单。（2）实施区级公立医院（区人民医院、区中医院）能级提升工程，强化急诊、转诊、专科疾病、指导基层等功能，发挥其在医疗服务供给和分级诊疗中的枢纽作用。（3）实施基层医疗机构能力提升工程。实施基层医疗机构门诊星级化建设，提升常见病、多发病诊疗能力。加强基层医疗机构特色专科建设，提升特色专科诊疗能力。遴选部分社区卫生服务中心优化住院服务资源配置，提升住院服务能力。推进基层中医药服务能力提升工程，提高中医医疗服务能力。到2020年，力争基层医疗机构实际开放床位达到每千常住人口1.15张，基层医疗机构门急诊量占区域内总诊疗量的比例达到75%以上。（4）整合推进区域医疗资源共享。鼓励设置区域临床检验、医学影像、心电诊断和消毒供应机构等，实现区域资源共享。（5）进一步完善转诊服务对接机制，规范转诊标准，上级医院对经转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院，畅通慢性期、恢复期患者向下转诊通道。给予家庭医生一定比例的综合医院（专科医院）专家号、预约挂号、预留床位、优先大型仪器设备检查等。到2020年，全区实现二级以上公立医院30-50%专家门诊号源由家庭医生调配。
2.合理配置医疗资源，实现均衡发展。（1）合理规划区域医疗资源供给总量。加快推进医疗卫生应急救援中心、中医院改扩建、小港医院三期改扩建、宗瑞医院综合改造等重大卫生建设项目，到2020年，争取全区每千常住人口医疗床位数达到5床，确保医疗服务能力和水平与北仑经济、社会发展水平相适应。（2）大力提升医疗资源品质。科学制订区域学科建设规划和扶持政策，进一步优化医学人才队伍结构，实施“名医、名科、名院培育工程”，加强医疗机构服务品质、人才资源、科研水平等核心竞争力建设。（3）促进医疗资源均衡发展。重点加强儿童、妇产、急救、老年康复领域的服务能力，加大资金、人力、价格、薪酬、药品保障等政策资源对妇女、儿童医疗卫生事业的倾斜，至2020年，全区开放产科床位达到300张以上，儿科床位达到300张以上，每千名儿童床位数达到2.2张以上，每千名儿童儿科执业（助理）医师数达到0.8人以上。（4）全面推进“双下沉、两提升”工作。进一步加强政策支持，重点促进二级及以上医疗机构主动对接吸纳省市优质医疗资源下沉，加大人民医院及其他公立医院对社区医疗机构的人才、专科、学术等资源辐射。（5）推进医养结合项目建设。积极扶持各类医疗机构开展老年病特色专科、老年医疗康复、老年护理等服务项目，加大对各级医疗机构老年医疗和康复设备设施的投入，逐步完善老年人健康服务机制。加快推进宗瑞医院医养结合综合改造试点项目，2020年前建成北仑区首个依托二级综合医院的老年康复中心。
3.推进完善区域医联体和医疗集团建设。（1）进一步完善区域医联体建设，健全医联体内部各级医疗机构和医务人员的激励分配机制，鼓励有一定水平、一定社会影响力的医疗专家到基层医疗机构建立个人工作室，实施名师带徒工程。增加基层医疗机构慢性病常用药品品种，尤其是医联体内实现药品同种同源，支持慢病、小病、常见病配药检查到基层，确诊、复诊到大医院。（2）按照“发展共同体、利益共同体、责任共同体”的要求，借鉴区人民医院与浙医一院的整体紧密合作模式，加强区人民医院与基层医疗机构整体或专科合作建设，探索公立医院与基层医疗机构纵向合作的多种实现形式，支持组建县乡村一体的紧密型区域医疗联合体或医疗集团。
4.深化基层改革，全面提升基层卫生服务能力。（1）促进基层医疗服务机构转型升级，将基层医疗机构打造为政府履行基本医疗卫生服务职责的平台、市场资源引入整合的平台、医疗机构相互协作的平台、全科医生提升执业服务的平台、居民获得基本医疗服务的平台和老年人享受医养结合的平台。（2）合理调整基层卫生服务网点的规划布局体系，形成网点布局“精简、统一、效能”的形态，建立符合全区社会环境发展需求的网点布局规划体系。（3）全面实施社区卫生服务提升工作，大力提升基层医疗卫生机构综合服务能力，积极培育1-2家“百强社区卫生服务中心”。
5.拓展家庭医生工作服务内涵，全面提升家庭医生服务感受度。（1）深化家庭医生签约内涵，实现家庭医生服务内容的周期性有序推送，落实家庭医生服务质量的有效监控，创新家庭医生服务内涵，细化重点签约人群的不同服务需求，为签约居民打造个性化、人性化的家庭医生服务。（2）牢固树立家庭医生“健康守门人”的角色定位，赋予家庭医生优质医疗资源调配权，逐步奠定家庭医生在基层医疗机构提供医疗服务、公共卫生服务中的主导地位。（3）探索实施家庭医生联合签约，建立基层医疗机构与区级综合性医院“1+X”联合签约模式，组建“基层医疗机构家庭医生+区级医院专家”的联合签约团队，构建区域内签约居民全方位健康管理体系，鼓励居民或家庭自愿选择一所二级医院、一所三级医院，探索建立“1+1+1”的组合签约服务模式和家庭医生卫生费用管控制度。到2017年，规范签约服务覆盖率达到30%以上；到2020年，规范签约服务覆盖率达到50%以上。
6.完善配套制度改革，强化政策引导。围绕提升基层医疗卫生服务能力和群众满意度，不断加大财政支持、医保支付、价格管理、人事分配、绩效评价等领域政策对基层的倾斜力度。（1）进一步加强基层医疗卫生的财政投入保障机制，在确保基本支出补助基础上，重点强化公共财政对基层医疗机构承担的公共卫生、基本医疗任务及其人才培养、医疗设备、基本建设等建设发展性投入的补助。（2）贯彻执行差别化的医保支付政策，提高基层医疗机构医保报销比例，严格执行医保转外就医备案制，力争到2020年底，对未按规定转诊患者，医保不予支付报销。（3）改革完善基层医疗机构人事分配政策。进一步激活基层医疗机构内部绩效动力，建立绩效工资总量动态增长机制，逐步提高奖励性绩效工资占职工收入比重，建立完善基层医疗机构结余分配制度，设立医疗机构绩效统筹奖励基金，医疗机构内部通过设立全科医生津贴等方式，在分配上加大对提供家庭医生签约服务的临床一线人员倾斜力度。完善职称晋升体系和职称晋升办法，合理增加医疗卫生机构特别是基层医疗机构中高级岗位比例，重点倾斜全科医生，拓展医务人员职业发展空间。（4）完善公立医疗机构绩效考评体系。建立、完善医疗机构年度目标考核管理制度，根据不同层级、不同类别医疗机构的功能定位和发展任务，制订差异化的绩效考评办法，将基层首诊、分级诊疗和双向转诊列为医疗机构考核目标的重要内容，并逐步制度化。
（二）扎实推进县级公立医院综合改革，形成长效发展机制
1.探索实施现代化医院管理制度。（1）落实政府办医的领导、保障及监督责任。2017年底前，成立北仑区公立医院管理委员会，委员会由区政府领导牵头，区有关部门、部分人大代表、政协委员以及其他有关方面人员组成。公立医院管理委员会负责整合部门资源，强化综合监管，履行政府办医职能。公立医院管理委员会下设办公室（以下简称区医管办），承担委员会日常工作，区医管办设在区卫生和计划生育局，条件成熟时独立运作。（2）坚持“管办分开”，探索建立以医院理事会为核心的治理体系，逐步形成理事会决策、管理层执行、监事会监督相互制衡的运行新机制，进一步落实包括内部人事管理权、内部机构设置权、副职推荐权、中层聘任权、经济分配权、年度预算执行权、人才引进权等事权的医院经营管理自主权，构建以战略规划、全面预算、绩效管理、资产管理、实时数据监测分析和审计监督等为核心的管理制度。2017年底前，在区卫生和计划生育局与浙大医学院附属第一医院合作管理体制基础上，实施区人民医院法人治理结构改革试点。
2.建立科学合理的人事薪酬分配制度。（1）深化编制人事制度改革，创新编制管理方式，逐步推行编制备案制，在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面实行编制内外人员统筹安排。（2）按照“突出实绩、重在公益、总量控制、自主分配”的原则，推进公立医院薪酬改革，建立完善公立医院绩效工资总量与功能定位、工作负荷、考核结果、收支结余相挂钩的核定办法和总量动态调整机制，充分体现医务人员技术劳务价值，合理提高医务人员收入水平。（3）建立完善与岗位职责、工作业绩、实际贡献、群众满意度等紧密联系的内部分配激励机制，公立医院可在核定工资总额内，自主确定内部薪酬管理办法，探索对关键岗位人员、业务骨干、特殊突出人才实行年薪制、特设岗位协议薪酬等多种形式的分配政策，逐步实现多劳多得、优绩优酬、同工同薪。（4）加快推动公立医院管理队伍职业化、专业化，探索实行院长选拔任用制度和目标年薪制度，院长年薪由财政全额支付。
3.进一步完善公立医院财政补偿机制。落实财政对公立医院基础性人员支出、学科发展、人才培养、符合规划的基本建设和设备购置、政策性亏损，以及承担公共卫生任务和紧急救治、援外、支农、支边公共服务等方面的投入责任。公立医院的药品贮藏、保管、损耗和信息化建设等费用列入医院运行成本予以补偿，切实保障公立医院建设和发展需要。改革财政补助方式，加强预算绩效管理，建立财政补助与公立医院目标管理和绩效考核结果挂钩机制。强化政府购买服务机制。
4.建立健全公立医院绩效评价体系。（1）进一步完善政府对公立医院履行功能定位、经济运行和医疗服务等的监管，建立以社会满意、管理有效、资产运营、发展持续、员工认可为主要内容的公立医院绩效考核体系，考核结果与领导班子奖惩及任免提拔、医院绩效工资总额相挂钩。（2）建立由区医管办牵头、多部门协同的联合考核机制，探索引入第三方专业机构参与公立医院绩效考评。（3）坚持公立医院的公益性质，改革内部绩效考核和收入分配制度，切断经济收入指标与医务人员收入分配之间的直接挂钩关系，转变运行机制，建立以服务量、技术含量、服务质量、患者满意、医药费用控制、成本控制、科研教学、医德医风等“八要素”为核心的绩效考核指标体系，不断完善分类考核和院科两级考核、分配制度。
5.持续深化药品（耗材）采购使用机制改革。（1）全面贯彻落实宁波市公立医疗机构联合体药品（耗材）集中采购政策，优化药品（耗材）购销秩序，逐步实施“二票制”，压缩中间环节，降低虚高药品（耗材）价格。到2017年底，公立医院药品支出占比控制在50%以下。（2）加强药品使用管理。满足城乡居民基本用药需求，制定基层医疗机构和公立医院相互衔接的主要慢性病用药目录，方便群众用药。严格落实公立医院基本药物配备使用政策，强化监督考核，确保公立医院配备、使用基本药物达到规定比例。（3）加大公立医院处方点评力度，建立完善重点品种重点监控机制，及时干预和纠正不合理用药行为，积极倡导并加快停止公立医院门诊患者输注抗菌药物，并向基层医疗机构延伸。
6.推进医疗服务价格改革。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，积极稳妥地推进医疗服务价格改革。逐步降低公立医疗机构药品、耗材、器械、检查检验等费用在业务收入中的比重，严格控制不合理检查、检验，为调整医疗服务价格腾出空间。规范贯彻、执行省、市医疗服务价格调整政策，逐步提高诊疗、手术、康复、护理、住院、中医等体现技术劳务价值的服务价格，调整部分按规定纳入医保支付范围。强化医疗服务价格监管，严格按规定落实医疗机构服务价格公示制度和告知制度，加大对违法行为的查处力度。
（三）鼓励社会资本进入医疗领域，构建多元化办医格局
1.为社会力量办医预留发展空间。按照“非禁即入”的原则，以每千常住人口不低于1.5张床位的标准，为社会办医预留规划空间，优先支持社会办医向专科、紧缺领域和非营利性方向发展。优化医疗机构设置审批流程、提高审批效率。到2020年，社会办医疗机构床位数占比达到35%以上。
2.明确社会办医重点发展领域和方向。优先支持民间资本投资以下医疗服务领域：举办老年相关疾病专科和产科、儿科、护理、康复等医疗机构；境内外知名品牌医疗实体的资本举办或参与举办医疗机构；举办上规模、高层次的综合性医院和特色明显、医疗技术优势突出的专科医院；在医疗资源配置相对薄弱区域举办医疗机构。支持有资质人员依法开办个体诊所。
3.为社会力量办医提供政策支持。贯彻落实各级政府部门扶持社会办医的相关政策，保障社会办非营利性医疗机构与公立医院在土地、税收、物价、购买服务等方面依法依规享有同等待遇。鼓励医务人员在公立医院和民营医院之间合理有序流动。稳步推进和规范医师多点执业。民营医疗机构新通过国家或浙江省等级医院评审的，按不同等级给予一次性奖励补助。加强依法监管，促进社会办医健康发展。鼓励公立医疗机构医师按照规定的程序到符合政府优先支持方向的民营医疗机构多点执业。
（四）实施公共卫生优先战略，促进疾病防控关口前移
1.注重医防结合。（1）坚持预防为主，构建较为健全的健康促进服务体系，秉持大卫生、大健康理念，努力从“以疾病治疗为中心”转变到“以健康促进为中心”，将卫生投入重点由疾病治疗转向健康促进和维护，将健康理念和标准融入各项工作，将健康相关政策纳入城市规划、市政建设、道路交通、社会保障等各项公共政策并保障落实。（2）根据居民健康需求，充分考虑服务成本及基层服务提供能力，合理调整设计我区基本公共卫生服务包和重大公共卫生服务项目，建立政府基本公共卫生服务经费投入增长机制。加强绩效考核和经费管理，引入第三方定期开展项目成本效果评价，确保项目综合达标率达90%以上，提高公共财经绩效。探索政府向社会力量购买部分基本公共卫生服务项目试点工作。（3）坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。重视重大疾病防控，重视妇幼、老年人、残疾人、流动人口、低收入人群等重点人群健康，倡导健康文明的生活方式，营造绿色安全的健康环境。
2.强化基本公共卫生服务项目管控。（1）继续深化完善基本公共卫生服务项目资金使用管理机制，按照“费随事走”的原则，将项目资金倾向于“优绩优量”的项目和单位。（2）逐步建立基本公共卫生服务项目区域工作平台，实现健康档案、慢性病管理、老年人健康管理等区域化管理模式。（3）逐步探索基本公共卫生服务项目向社会力量购买机制，将基层社区卫生服务中心打造成社会力量购买基本公共卫生服务项目的服务平台。
（五）建立健全综合监管制度，加强行业自律
1.建立“全行业”监管理念。（1）将区域内所有医疗机构纳入卫生计生行政部门的统一规划、统一监管。（2）整合资源，融合职能，加强监督体系和能力建设。（3）加大医疗卫生行业监管执法力度，严厉打击非法行医，严肃查处违法违规行为，开展示范医疗单位创建活动，推动医药卫生行业信用体系建设。（4）建立医疗机构信息公开制度，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布，接受社会监督。（5）加强对非营利性社会办医疗机构的监督管理，对营利性医疗机构也要加强盈利率的管控，促进社会办医健康发展。（6）加强对医疗机构负责人和有关管理人员的培训，提升规范管理和经营水平，促进各类医疗机构依法执业。
2.规范医务人员执业行为。（1）执行抗菌药物分级管理制度，对抗菌药物用药量靠前的品规及处方医生进行公示，运用处方负面清单、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用。（2）围绕辅助性、营养性等高价药品和高值医用耗材，加强对医生处方行为的监控，加大回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。（3）完善医疗机构及其从业人员信用记录，依法推进信息公开并纳入国家统一的信用信息共享平台，对严重违规失信者依法采取一定期限内行业禁入等惩戒措施。
3.严格控制医药费用不合理增长。（1）明确公立医疗机构医药费用增长控制目标，并列入公立医疗机构年度考核目标范围，根据不同医疗机构功能定位，实行分类控费和动态调整，全区公立医疗机构医药费用年度增幅控制在7%以下，确保医药费用增长与经济社会发展、医保基金运行及群众承受能力相协调。（2）加强公立医疗机构精细化管理，提高公立医院运营能力，强化预算管理，降低服务成本，逐步实行疾病诊断相关组（DRGs）工作机制和临床路径管理，实现医疗质量控制和费用控制相协调。
（六）实施“智慧健康”提升工程，加快医疗与互联网融合
1.加快“云医疗”建设。（1）以“三服务”为中心，即服务人民健康，服务医务人员，服务管理人员，加快云医院和医疗健康大数据的应用，继续深化基于大数据技术的区级人口健康信息平台的建设，深入开展公共卫生机构、综合性医院、社区卫生服务中心和计划生育部门4类机构智慧化，提升信息惠民效果，提高公众获得感和满意度。（2）借力云服务技术，探索区域一体化云应用服务，建设云健康档案、云公共卫生等服务系统，探索区域HIS。
2.加强“医疗信息”共建共享。（1）深化医管业务协同。利用大数据手段，科学评估医疗服务水平和质量，提高卫生计生管理工作效率和决策水平。（2）深化医患业务协同。优化就医流程和管理创新，建设覆盖诊前、诊中和诊后全过程，线上和线下相结合的全方位的居民医疗健康信息服务体系，大力改善群众就医体验，提升医患友好度。（3）深化医卫业务协同。以全人全程健康服务为重点，建立网络互联互通、信息共享协同，整合区域内医疗服务、公共卫生服务和社区卫生服务的医卫协作服务平台。（4）深化医医业务协同。深化医疗信息共享和业务协作，加快建设区域医疗协同系统，提高居民医疗服务可及度，提升基层医疗服务水平，提高医疗卫生服务质量。（5）深化卫计业务协同。加强卫生信息和计生信息共享，促进卫生计生业务协同，更加及时、全面、优质地为人口服务。
四、保障措施
（一）加强领导，统一目标。坚持政府主导，调整充实由区长担任组长，常务副区长和分管副区长担任副组长的深化医药卫生体制改革领导小组。强化“三医”联动工作机制，涉及医疗、医保、医药等医改主要职能由常务副区长统一分管、全权负责，进一步强化统筹协调。加强医改办建设，明确医改办职能，具体负责医改工作的部署、协调、督办和信息发布等工作。
（二）部门协同，形成合力。医改各成员单位要坚持医改工作“一盘棋”思想，围绕深化医改具体工作目标，宣传、卫生计生、财政、发改、价格、编制、人力社保等相关部门要各司其职、各尽其责，把深化医改作为改善民生，提升人民群众社会获得感的重要任务来抓，打破部门利益藩篱，加强分工协作、统筹联动，形成政策合力。
（三）加大投入，强化保障。落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、妇产医院、儿童医院等医疗服务的投入倾斜政策。建立政府主导的多元卫生投入机制，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。积极推进补偿机制改革，探索实行政府购买服务等多种形式的投入方式，促进服务机制转变，提高资金使用绩效。同时鼓励社会资金投资医疗卫生事业，形成政府主导、社会参与的多元投入格局。
（四）强化宣传，合理引导。及时对出台的医改政策开展宣传解读，大力宣传典型经验和进展成效，赢得社会认可。坚持正确舆论导向，及时回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期，营造良好的舆论氛围和社会环境。
